Työnalla strategian toimeenpaneminen
Kuopion kaupungin kansalaisjärjestöstrategiaa toimeenpanevan työryhmän (KANE) väliraportti 19.5.2010 on mielenkiintoista luettavaa. Erikoisinta siinä lienee, että se pyrkii muuttamaan varsinaisessa strategiassa asetettua. Strategian jalkauttamisen ja asetettujen toimeenpanotehtävien tueksi on teetetty Diakonia-ammattikorkeakoulussa opinnäytetyö, jossa tutkittiin järjestöjen vaikuttavuuden arviointia kolmen kuopiolaisen yhdistyksen toimintaa arvioiden. Toimeenpanevan ryhmän työ sattuu yksiin kaupungin palvelualueuudistusta edeltävän työn viime kuukausien kanssa, mikä tuo siihen oman lisävärinsä. Työryhmä esittää avustusjärjestelmän kokonaisuudistusta yksinkertaistaen sitä ja asettaen uusiksi tavoitteiksi perustellun, oikeudenmukaisen, luotettavan ja sekä toiminnan laadun että määrän huomioivan avustusten jakamisen. Raportissa on oireita meneillään olevasta palvelualueuudistuksesta, jossa kaupungin palvelut ajetaan prosessiajatelumalliin. Sen soveltaminen ei kuitenkaan ole mennyt aivan perille raportin laatijoilla. Tämä näkyy siinä, että viittaukset yhdistyksiin asiakkaina tai kumppaneina eivät kulje johdonmukaisesta asiayhteydestä toiseen läpi raportin.
Pitemmälle vietyä ajattelua kuin strategiassa
Toimeenpaneva ryhmä huomioi huomattavasti alkuperäistä strategiaa paremmin järjestökentän moninaisuuden ja muut tukimuodot kuin suoran taloudellisen tuen. Kaupungin tilojen käytön helpottaminen ja tämän epäsuoran tuen huomioiminen yhdistyksen tukikokonaisuudessa on erittäin tervetullut uudistus. Myös yhdenluukunperiaate avustuksissa, avustusluokkien vähentäminen ja prosessin sähköistäminen on todella paikallaan. (Kaupungin näennäissähköisessä hakulomakkeessa on ollut useita typeriä virheitä jo useita vuosia eikä niitä ole saatu korjattua huomautuksista huolimatta.) Avustusten hakemista esitetään aikaistettavaksi ja yhdenmukaistettavaksi edellisen vuoden marraskuun loppuun. Aikaistettu haku edistää yhdistysten talouden suunnitelmallisuutta, mutta edelleen lopulliset rahoituspäätökset jäävät vasta kohdetilikaudelle. Tukitason nostamista tuskin uskallan toivoa vaikka raportissa sitä vilautetaankin. Yhtenä positiivisena sivutuotteena tämä prosessi voisi tuottaa sen, että järjestöjen ei tarvitsisi toimittaa tietojaan erikseen useaan eri rekisteriin kaupungille vaan yhteisötieto kerättäisiin yhteen ja pidettäisiin keskitetysti yllä (raportissa vilahtaa termi ”masterdatavarasto”).
Kaksi mallia kehittämispolusta
Raportin kehittämisvaihtoehdot VE 1 ja 2 edustavat kahta hyvin erilaista linjaa toiminnassa yhdistysten kanssa. Mielestäni vaihtoehto 1 on se, joka pitää valita kehittämisen pohjaksi. Kaupungin ja yhdistysten (laajassa, ei vain yhdistyslain merkityksessä) yhteistyön tulee perustua molempien tarkoituksen ja tavoitteiden kunnioittamiseen, itsenäisyyteen, riippumattomuuteen ja tavoitteiden yhteensopivuuteen. Näin asiasta linjaa myös kaupungin kansalaisjärjestöstrategia johon väliraportin antaneen työryhmän työ perustuu.
Vaihtoehto 2 samastaa yhdistykset yritysten rinnalle ja näkee ne palveluita ja epäsuoraa mutta välitöntä hyötyä kaupungille tuottavina organisaatioina. Tämä ei kuitenkaan ole yhdistystoiminnan tarkoitus. Jos tarkoitus on vain tuottaa palveluita, yhdistys ei ole oikea muoto toiminnalle. VE2-malli johtaisi siihen, että kaupunki valikoisi siihen parhaiten kykenevistä yhdistyksistä (siis suurimmista) itselleen strategisia palveluidentuottajakumppaneita, joiden itsenäisyys ja riippumattomuus kyseenalaistuisi kaupungin tuen riippuessa niiden kyvystä tuottaa tilaajaa tyydyttäviä tuotteita. Edelleen yhdistykset jakautuisivat sellaisiin, jotka ovat kaupungille hyödyllisiä ja saavat tukea ja sellaisiin, jotka eivät ole eivätkä saa. Kaikki yhdistykset ovat kuitenkin jo perustoiminnan tasolla kaupungille hyödyllisiä. Tätä epäsuoraa hyötyä on pyritty mittaamaan Diakonia-ammattikorkeakoulun tutkimuksessa johon raportissa viitataan. Käsillä olevan työn pohjana oleva strategiakin korostaa, että kansalaisjärjestöjen avustamisen tulee perustua vastikkeettomuuteen. Seminaaripäivän tuloksena on ilmeistä, että tässä kohdin strategian laatija on epäonnistunut todella perusteellisesti viestimään tarkoituksensa tekstiin. VE2 ei ilmeisesti ole ollenkaan niin palveluorientoitunut kuin raportti antaa ymmärtää.
Tilaaja-tuottaja -mallia voidaan soveltaa kaupungin ja yhdistyksen yhteistyöhön, mutta tällöin sitä ei voida pitää avustustoimintana. Palvelutuotanto on yhdistyksessä erotettava omaksi kokonaisuudekseen, joka ei käytä perustoiminnan voimavaroja, vaan toimii erillisenä, omavaraisena yksikkönä. Tämä ei toimi pienessä yhdistyksessä, koska riippumattomuus edellyttää, että tällainen toiminta on ehdottomasti alle puolet koko yhdistyksen toiminnan määrästä. Yhdistyksen tarkoitus ja toimintamuodot on saneltu sen säännöissä, eikä kaupungin tuen piiriin kuuluminen saa edellyttää muutoksia tai vääristymiä näissä.
Vaihtoehtoja 1 ja 2 ei kuitenkaan pidä pitää toisiaan poissulkevina, sillä suuret järjestöt kykenevät kilpailemaan yritysten rinnalla palveluiden tuottamisessa ja joidenkin yhdistyksen tarkoituksen osa-alueiden toteuttaminen voi olla myös kaupungin näkökulmasta palvelu. Palveluorientoitunut näkökulma yhdistysten toimintaan ei sovellu avustustoimintaan ollenkaan.
Yhdistysyhteistyön sijoittuminen kaupungin organisaatiossa
Yhdistystoiminnan asiantuntemuksen lisääminen kaupungin organisaatiossa on erittäin tarpeellista, mutta en ole aivan vakuuttunut sen sijoittamisesta vetovoimaisuuden palvelualueelle, johon raportti sitä esittää Näkisin, että yhdistysasiat tulee sijoittaa kaupunginorganisaatiossa edelleen vapaa-ajanpalveluiden yhteyteen. Yhdistystoiminnassa on kysymys vapaaehtoistoiminnasta jota ei pääsääntöisesti tehdä työksi. Ne henkilöt, jotka nostavat palkkaa yhdistyksiltä ovat mahdollistamassa vapaaehtoistyötä. Vapaaehtoistyö ja yhdistystoiminta eivät myöskään ole lähtökohtaisesti olemassa tuottaakseen mitään perinteisessä tuotannollistaloudellisessa ajattelumallissa vaan toiminnalla itsellään on itseisarvo ja aatteellinen tavoite. Vapaaehtoistoiminta on aivan oma asiakokonaisuutensa ja sillä on liittymäkohtia toimintasektorin mukaan kaikkiin toimialoihin ja palvelualueisiin. Keskeistä yhdistysyhteistyössä on kuitenkin se, että toiminnan perushallinto ja tuki ovat samanlaisia kaikissa yhdistyksissä ja hyvin samankaltaisia muutamissa muissakin organisaatioissa. Nyt esitetty sijoittaminen vetovoimaisuuden palvelualueelle on helppo ymmärtää haluna saada sama loistava flow, jolla yritys- ja matkailupalvelut toimivat myös yhdistyksiä hyödyttämään, mutta se ei yksin riitä perustelemaan sijoitusta. Palvelualueuudistuksessa asiaa ollaankin sijoittamassa Hyvinvoinnin edistämisen palvelualueelle Ohjattujen hyvinvointipalveluiden ja omaehtoisen oppimisen palveluun Kansalaistoiminnan aktivoimisen nimikkeellä. Tämä on sille hyvä koti.
Epäsuora tuki, yhteistyö ja verkostoituminen lapsipuolina
Mielestäni liian vähälle huomiolle jää järjestöjen verkostoitumisen kehittäminen ja kaupungin tiedollinen ja taidollinen ohjaustuki yhdistyksille. Nämä olisivat erittäin tärkeitä ja hyvin kustannustehokkaita tapoja ruokkia ja kehittää yhdistystoimintaa Kuopiossa. On todella hämmästyttävää ettei yhdistysten yhteistoimintaelintä ole Kuopion kokoiseen kaupunkiin muodostunut spontaanisti. (Olen itseasiassa jo jonkin aikaa hautonut ajatusta valtakunnallisuuteen pyrkivästä yhdistysaktiivien keskuksesta netissä, koska sellaistakaan ei ole olemassa.) Erilaisia suppeita alakohtaisia yhteistyömuotoja, kuten nuoriso- ja poliittisten kunnallisjärjestöjen tapaamiset, on toki olemassa. Vain kerran tai kahdesti vuodessa järjestettävä foorumi ei kuitenkaan ole vielä minkäänlaista tukea yhdistyksille! Vähimmäistasona tulee pitää 3-4 kertaa vuodessa järjestettäviä ennen muuta oppimiseen perustuvia päiviä, joiden yhteydessä on aikaa ja tilaisuuksia keskustella ja verkostoitua. Kuitenkin vasta kun aktiivit kohtaavat 9-10 kertaa vuodessa saavutetaan todellista hyötyä verkostoitumisessa, yhteistyössä ja hyvien käytäntöjen leviämisessä.
Yhdenvertaisuussuunnittelu unohtui taas
Suuri puute paketissa on myös sen ohut rajapinta kaupungin yhdenvertaisuustyöhön. Tulosinformaation osassa laadullisina kriteereinä luetellaan tasa-arvo mutta ei yhdenvertaisuutta. Suomessa tasa-arvolla on totuttu ymmärtämään miesten ja naisten tasa-arvoa, joka on tässä yhteydessä aivan liian suppea kriteeri. Tasa-arvokriteeri tulisi korvata yhdenvertaisuuskriteerillä, jota ei jätetä toiminnan vaikuttavuuden arviointiin vaan tuodaan kumppanuuden kelpoisuusehtojen tasolle. Yhdenvertaisuuslain mukaan kaupungin on viranomaisena kaikessa toiminnassaan suunnitelmallisesti edistettävä yhdenvertaisuutta. Koska kysymys on julkisen rahan jakamisesta yhdistyksille, tulee vaatimukseksi asettaa, että kumppaniyhdistys sitoutuu yhdenvertaisuuteen kaikessa toiminnassaan. Tämähän tarkoittaa sitä, että kaupunki ei voi myöntää avustusta yhdistykselle joka syrjii ketään missään osassa toimintaansa.
Vaikuttavuuden arvioimisen vaikeus
Työryhmän esitetyt täydennykset ja muutokset avustustoiminnan yleisiin periaatteisiin ovat pääsääntöisesti hyviä. On kuitenkin syytä huomata, että 40 jäsenen ja kolmen täyden tilikauden ehto sulkee pois kaikki aloittavat yhdistykset tuen piiristä. Tämä ei saa tarkoittaa myös sulkemista kumppanuuden tietoresurssien ja tilojen käytön ulkopuolelle. Ensimmäiset vuodet ovat yhdistykselle vaikeita ja ne tarvitsevat silloin eniten tukea kun oma talous on vielä heikko. Ehdoissa on tinkimisen varaa. Rekisteröitymisen vaatimusta tulee tulkita niin, että muualla toimivan yhdistyksen osana tapahtuva paikallinen toiminta Kuopiossa on avustuskelpoista.
Tulosinformaatiossa esitetään jäsenmäärää raportoitavaksi täysi- ja alaikäisiin jaettuna. Mikään normi ei kuitenkaan pakota yhdistyksiä keräämään ikätietoa jäsenistään. Kaupungin ei tule sitä avustuskäytännössään myöskään ehdoksi asettaa. Jos ikäjakaumia halutaan käyttää, perustellun arviotasoisen tiedon tulee kelvata. Edelleen jako 18-vuotta täyttäneisiin ja nuorempiin on mielenkiintoinen valinta, mihin se perustuu? Onhan esimerkiksi nuorisotyössä ikäraja 30-vuotta ja alle 12-vuotiaiden kohdalla puhutaan lapsista, ei nuorista. Mielestäni aivan yhtä perustellusti voitaisiin vaatia jakoa alle 12, 12-18, 19-30, 30-65 ja yli 65 vuotiaisiin. Mikä tahansa jako valitaankin, se on perusteltava ja sen täytyy olla yleisesti hyödyllinen.
Tulosinformaatiossa käytetään käsitettä ’ohjaaja’, joka tulee ymmärtää laajasti. Sen täytyy sisältää vapaaehtoiset tukihenkilöt, puhelinpäivystäjät, kouluttajat ym.; ei vain ryhmänvetäjiä ja valmentajia. Edelleen koulutuksina tulee huomioida kaikki koulutukset joissa yhdistyksen kouluttajat kouluttavat, ei vain yhdistyksen itse järjestämiä erillisiä koulutustilaisuuksia. Järjestön tapahtumiin osallistuneissa tulee huomioida myös sellaiseen toimintaan osallistuneet, jota ei katsota avustuskelpoiseksi kohdistetun erityisavustuksen tai liiketaloudellisin periaattein järjestämisen vuoksi. Tällaisen toiminnan sulkeminen pois laadullisesta yhdistyksen kokonaistoiminnan tarkastelusta sakottaa aktiivisia yhdistyksiä perusteettomasti.
Kummallinen yhdistysten luokitus
Työryhmä esittää omaa luokitusta, jonka sisällä kuhunkun luokkaan kuuluvia järjestöjä voitaisiin pitää keskenään vertailukelpoisina avustuksista päätettäessä. Luokitus herätti minussa heti epäilyksiä koska mieleeni tulivat poliittiset yhdistyksen jotka eivät istu yhteenkään seitsemästä luokasta. Arvioidakseni luokitusta tein Patentti- ja rekisterihallituksen Yhdistysnettiin haun Kuopiossa ja Karttulassa kotipaikkaansa pitävistä yhdistyksistä jotka ovat tehneet ilmoituksen yhdistysrekisteriin viimeisen 10 vuoden aikana. Tuloksena palautui tieto, että tällaisia yhdistyksiä on 1313 ja teknisestä syystä hakuehtoa piti kaventaa viimeiseen viiteen vuoteen. Listaukseen jäi 987 yhdistystä. Listauksessa yhdistykset ovat järjestyksessä tuoreimmasta ilmoituksesta vanhimpaan. Tämä lienee sopivan satunnainen tekijä otoksen ottamiseen. Poimin sata ensimmäistä ja kokeilin soveltaa seitsenluokkaista jakoa niihin. Onnistuin sijoittamaan 52 yhdistystä kiistattomasti yhteen luokkaan, tosin jäin pohtimaan ovatko metsästysseurat/eräyhdistyksen luokkaan 6 (ympäristö) kuuluvia. Potilasyhdistysten kohdalla jäin miettimään kuuluvatko ne kategorisesti kumpaankaan luokkaan 4 tai 5 vai vaikuttaako se, mistä sairaudesta on kysymys? Tällaisia rajapintaan jääviä yhdistyksiä jäi kolme sijoittamatta yksiselitteisesti. Lopuista sijoittamattomista yhdistyksistä nousivat esille juuri poliittiset yhdistykset mutta vielä merkillepantavammin ammattiliittojen alayhdistykset. Myös erilaiset opiskelijayhdistykset tuottavat pientä päänvaivaa, sillä vaikka ne pääasiassa tekevätkin työtä nuorten parissa, niiden ensisijainen tarkoitus ei useinkaan ole nuorisotyö. Edelleen listalta nousi yrittäjäyhdistyksiä, jotka rinnastunevat ammattiliittoihin, mutta myös eroavat niistä. Päätyipä listalle myös yksi yhdistysmuotoinen uskonnollinen yhteisö. Yhdeksän yhdistyksen nimi ei yksinään riittänyt sijoittamiseen, mutta asia varmaankin tarkemmalla tarkastelulla selviäisi. Vaikeiksi sijoittaa osoittautuivat myös koiriin lemmikkeinä liittyvät yhdistykset, Rotaryt, Leijonat, omakotiyhdistykset, sukuseurat ja aivan omana erityistapauksenaan Kuopion Rouvasväenyhdistys (tukiyhdistys?). Myös marttojen sijoittamisesta kulttuuriyhdistykseksi voitanee keskustella. Lienee siis paikallaan kehittää luokitusta vielä eteenpäin; nykyisellään se ei vielä ole kelvollinen. Olisi varmaankin syytä lisätä siihen pari kolme luokkaa ja arvioida vanhoja hiukan uudelleen. Tässä kohtaa työryhmästä on varmaankin puuttunut juuri sitä muualla raportissa peräänkuulutettua asiantuntemusta kolmannelta sektorilta. Ehkäpä olisi ollut syytä tehdä tiedonhakua olemassa olevien luokitusten löytämiseksi ja arvioimiseksi ennen kuin keksitään uusi pyörä.
Palvelualuekohtaiset erityisavustukset käsittelemättä
Erityisavustuksia ei raportissa käsitellä juurikaan. Asiaa ei kuitenkaan saa kokonaisuudessaan jättää palvelualueiden hoteisiin vaan myös tähän osaan avustustoimintaa on ulotettava nämä yleisavustusten peruskriteerit. Siis yleisavustuskelpoisuuden tulee olla erityisavustuksen ensimmäinen ehto, ei välttämättä kuitenkaan yleisavustuksen saamisen. Jos palvelualueille jätetään vapaat kädet erityisavustusten suhteen, nykyinen bordelli jatkuu vain uudessa kehyksessä. Asiaan kiinnitettiin varsinaisessa strategiatyössä paljon huomiota, mutta nyt se näyttää jälleen unohtuneen.